美联储对银行加密货币相关活动的监管方法

　　我今天在这里讨论我们从最近加密行业的动荡中学到了什么，以及监督和监管在帮助银行管理他们与该行业的互动以及支持它的创新技术方面应该发挥什么作用。尽管最近发生了一些事件，但我们并没有忽视这些技术可能对我们的金融系统产生的潜在变革影响。我们需要小心，以免监管锁定现任者的权力或扼杀创新。但只有在适当的护栏到位的情况下，创新的好处才能实现。我将谈论我们如何努力让我们监管的银行清楚地了解我们所学到的知识和我们的监管期望。最后，我将分享一些关于稳定币的想法。1个

　　不难找到讨论加密的必要性的证据，但让我从最近的个人经历开始。上个月，我访问了密西西比三角洲，谈论普惠金融和社区发展，并与一群大学生交谈了一个上午。当我询问时，事实证明我遇到的大多数学生都拥有一些加密资产。这让我感到惊讶，因为根据我作为教授的经验，大多数大学生通常手头拮据。令我感到意外的是，许多自称拥有加密资产的人也表示自己亏了钱，他们对此并不高兴。

　　这提醒我，加密资产不仅仅由有足够资金用于投机的人持有。五分之一的美国人（其中许多人储蓄有限）表示他们拥有某种形式的加密货币。2个过去一年在加密领域曝光的问题可能影响了很大一部分公众。

　　当我思考如何处理加密资产、它们背后的技术以及加密行业与传统金融体系之间的相互作用时，我发现将最近的创新置于历史背景下是有帮助的。金融市场的创新长期以来一直对监管的适当作用提出质疑。特别值得关注的是监管框架如何既能鼓励创新，又能支持金融机构的安全稳健和更广泛的金融稳定。同样重要的是需要保护公众免受欺诈和其他滥用行为的侵害。

　　这里的挑战始于时间不匹配。创新通常来得很快，但消费者需要时间才能意识到他们在新的金融产品上既可能盈利也可能亏损。市场参与者可能需要时间来了解随之而来的风险并想出管理这些风险的工具。同样，监管涉及一个审慎的过程——它应该如此，因为它需要平衡过度监管会扼杀创新的风险与监管不足会给家庭和金融系统造成重大损害的风险。

　　早在加密货币成为监管和公共政策问题之前，我就在努力思考如何在全球金融危机的背景下思考创新周期。新产品通常一开始开发缓慢，市场参与者不确定其价值或风险，但随后兴奋和热情会导致快速增长，新产品因此涌入市场。3个参与者过快地假设他们知道新产品是如何工作的，而新产品可能看起来既安全又有利可图，特别是如果它们没有经过市场压力的考验。当这种对风险的感知理解与实际潜在风险之间的不匹配变得明显时，创新周期就会转向。

　　那时，我正在谈论金融危机的一些前因后果。当时，新型金融产品与银行业和更广泛的金融体系交织在一起，以至于创新周期的转变对房主、工人、企业和我们的经济造成了毁灭性的后果。如今，虽然加密资产行业还处于起步阶段且不那么普遍，但关于新金融产品将如何影响公众、经济和金融稳定的问题是相似的。创新风起云涌，监管紧随其后，试图平衡利益和风险。

　　创新技术的潜在好处

　　在我讨论我们如何通过监管方法应对加密行业的发展之前，我想先了解一下加密资产底层技术的潜在公共利益。人们经常争辩说，这些技术将具有超越加密资产本身的广泛有益应用。

　　支付系统对普通美国人来说至关重要。它具有很高的弹性，但也可能很慢且昂贵。跨境支付尤其如此。加密资产的底层技术——包括支持可编程性的技术——可以为支付系统带来新的功能或效率。

　　支持者声称，分布式账本技术、加密和验证交易的新方法可用于促进更快的对账、清算和结算，并降低各种传统资产交易的成本——包括，例如，通过将证券和现金市场联系起来在我们当前的金融基础设施下更难实现的方法。4个使用智能合约可以自动执行某些操作，从而进一步提高效率。这种技术的使用可能会导致潜在的运营效率和成本降低。美联储投入了大量资源来探索和了解这些技术及其潜在好处以及与这些创新相关的风险。

　　“加密货币寒冬”的一些教训 与

　　这些技术的潜在好处形成鲜明对比的是，许多人对加密资产的希望和热情都遭遇了失望，有时甚至是毁灭性的损失。罗伯特·席勒 (Robert Shiller) 描述了比特币如何成为他所谓的具有传染性的经济叙事的典型例子。比特币价值主张的故事触及了人们对政府控制的恐惧，并承诺通过卓越的技术，一种新产品可以产生数不清的财富。5个但当涉及到某些加密资产时，其中一些除了其所有者的信仰之外没有内在价值，万有引力定律最终将适用，就像 400 多年前荷兰的郁金香狂潮一样。经验表明，加密资产可能面临与传统资产相同的基本流动性和信用风险，并且可能与其他传统风险高度相关，而不是对冲此类风险。

　　虽然加密资产的供应商向客户表示，他们通过底层技术的去中心化性质受到保护，但客户通常面临更大的风险，因为这些供应商经常想方设法在强大的监督和监管系统之外运作。在不遵守法规的情况下，客户无法获得评估和降低风险所需的信息。投资者没有他们几十年来一直依赖的结构性保护。因此，许多人成为典型的欺诈和滥用案件的受害者——其中一些被恰当地归类为披着高科技外衣的“庞氏骗局”。此外，虽然加密资产被大肆宣传为“去中心化”，但已经出现了新的、相当集中的中介机构不受或不遵守适当的监管和监督，这对消费者造成了永久性的伤害。使事情进一步复杂化的是，这些实体通常会寻找金融活动法律和监管框架松散或欠发达的司法管辖区。缺乏统一的母国监管以及与东道国监管机构的协调，重新点燃了银行监管机构早已废止的那种滥用行为。虽然这种跨辖区监管套利并不新鲜，但这些活动的数字性质为将此类实体的影响范围扩大到全球客户提供了更大的机会。这些实体通常会寻找金融活动法律和监管框架松散或欠发达的司法管辖区。缺乏统一的母国监管以及与东道国监管机构的协调，重新点燃了银行监管机构早已废止的那种滥用行为。虽然这种跨辖区监管套利并不新鲜，但这些活动的数字性质为将此类实体的影响范围扩大到全球客户提供了更大的机会。这些实体通常会寻找金融活动法律和监管框架松散或欠发达的司法管辖区。缺乏统一的母国监管以及与东道国监管机构的协调，重新点燃了银行监管机构早已废止的那种滥用行为。虽然这种跨辖区监管套利并不新鲜，但这些活动的数字性质为将此类实体的影响范围扩大到全球客户提供了更大的机会。

　　例如，据报道，FTX 加密资产交易平台的显着崩溃已经使一百万人的资产化为乌有，使他们损失了数十亿美元。6个不幸的是，这不是唯一的例子。自去年夏天以来，我们看到一个接一个的加密中介机构倒闭。7随着这些案件在破产法庭审理过程中，我们看到了滥用客户资金、虚假陈述、混淆存款保险可用性以及潜在欺诈的迹象。

　　加密货币还涉及许多非法融资案件。由于作为交易方的匿名参与者、转移的便利性和速度以及交易的一般不可撤销性，加密资产构成了重大的洗钱和恐怖主义融资风险——所有这些都使加密资产在洗钱和恐怖主义融资。事实上，包括金融犯罪执法网络、外国资产控制办公室和司法部在内的执法机构已经对从事加密资产交易的实体或个人采取了许多公共执法行动。8个

　　这种行为会对投资者和消费者以及我们的金融体系造成重大伤害。联邦银行监管机构，包括联邦储备委员会，有法定责任确保我们监管的实体的活动以安全和稳健的方式进行，并遵守所有适用法律。虽然到目前为止，加密领域的事件对美联储监管银行的总体影响有限，但最近的经验表明，加密可能会给这些银行带来风险。作为回应，我们与其他联邦银行监管机构合作，就什么是允许的、安全的、符合反洗钱和反恐怖主义融资法律以及消费者和投资者保护的规定提供明确和指导。和我们' 我们对参与新产品类型和活动的银行提出了监管期望。如上所述，这不仅仅是一个国内问题。我们还与国际同行合作，以尽量减少跨司法管辖区监管套利的可能性。

　　美联储监管银行参与加密货币的方法

　　美联储金融监管的一项总体原则是，无论活动发生在何处、如何发生或用于描述活动的术语如何，基本相同的活动都应受到相同的监管。我们在美国有一个有点复杂的金融服务监管框架，有几个监管机构负责监督金融服务活动。但我们知道，对于有兴趣使用新技术提供金融服务的实体来说，参与公平的竞争环境是多么重要。这就是为什么我们与其他银行监管机构密切合作以制定一致的方法。我们的总体立场是，在这个发展阶段，

　　美联储最近的行动概述

　　几十年来，联邦银行监管机构已经阐明了对管理、监控和控制安全与稳健风险的监管期望。这些期望通常是基于原则的——这意味着它们可以应用于广泛的环境。鉴于对加密资产活动的兴趣日益浓厚，我们努力提供清晰透明的指导。去年 8 月，我们发布了一份针对从事或寻求从事加密货币相关活动的银行的监管指导信。9在信中，我们提醒公司，考虑从事与加密相关的活动时，第一步是确定这些活动在法律上是允许的，并且有足够的控制措施来确保这些活动能够以安全和稳健的方式进行并遵守所有适用法律。在一些加密货币公司正在接受调查的可能犯罪的背景下，这不是一个盒子检查活动。我们的信还让银行知道，如果他们打算从事与加密资产相关的活动并进行强有力的监管对话，他们应该通知美联储。

　　这封信实际上是说，“不要插手，以后再考虑风险管理。” 它指出，“受美联储监管的银行组织应具备适当的系统和控制措施，以便在开始此类活动之前以安全可靠的方式开展与加密资产相关的活动。”

　　在接下来的几个月里，加密世界发生了很多事情，包括之前讨论的动荡。1 月 3 日，在了解了这些事态发展后，董事会和其他银行监管机构发布了另一份声明，建议银行关注一系列关键风险。10该清单的范围从加密货币参与者的欺诈和诈骗风险到洗钱和恐怖主义融资，再到稳定币运行风险。11

　　1 月下旬，委员会发布了一项政策声明，向我们监管的银行明确表示，无论银行的存款保险状况如何，委员会都将对包括加密资产相关活动在内的活动采用相同的许可标准。12该声明的序言明确表示，我们可能认为银行在其资产负债表上直接拥有加密资产是不安全和不可靠的。此外，我们澄清说，我们监督的寻求发行稳定币或美元代币的银行必须证明他们有适当的控制措施以安全和稳健的方式这样做，并且他们需要获得联邦的无异议通知在继续之前保留主管。

　　2 月 23 日，我们通过与其他银行监管机构联合发布的另一份声明进一步明确了监管预期。13最近的监管经验也为这一声明提供了依据。该声明向我们的监管机构强调，他们需要了解与某些加密行业附属存款相关的流动性风险。我们始终希望银行评估和管理其资金来源的流动性风险。正如声明所表明的那样——并且在过去几个月中显而易见——加密行业的储户可能拥有可能受到该行业波动影响的资产。这种波动会导致不可预测的、快速的、相关的存款流入和提取，因此他们存款的流动性风险当然需要额外关注。对于资产负债表中很大一部分由此类存款提供资金的银行而言，这些流动性问题尤为严重。

　　同样，我们采取这些步骤来明确表示，我们对我们监督的所有机构和寻求从事新活动的所有机构抱有相同的期望。这些期望并不新鲜。我们希望受监管的实体确保他们以安全和稳健的方式开展活动，并遵守所有相关法律，包括反洗钱法。这些公开声明是透明的，并为每个人提供相同的信息，包括可能没有大型分析师团队评估行业发展的小银行、拥有更多资源的大银行，当然还有公众。我们计划在继续审查该行业的活动时继续发布此类指南。

　　除了持续与公众分享我们所学到的知识外，我们还加强了对这些活动的监督。我们正在创建一个专业的专家团队，可以帮助我们从新的发展中学习，并确保我们跟上该领域的创新。

　　与稳定币相关的特殊风险

　　今天我想通过谈论稳定币来结束。正如鲍威尔主席所说，稳定币是一种私人货币，美国私人货币的历史悠久而混乱，表明需要强有力的监管和监督。14任何发行以美元计价的货币并获得美联储信任的实体都需要接受联邦审慎监管。我在这里没有说什么新东西。这是我们一贯的做法。

　　稳定币发行人寻求拥有——但没有——一些与联邦保险银行存款相同的特征。稳定币发行人表示，他们的负债可以按面值按需赎回，即一美元兑一美元。然而，事实上，支持负债的资产价值可能会波动。即使支持债权的资产质量很高，也不一定能立即变现，操作风险相当高。正如我们经常看到的那样，储户有时会立即想要或需要他们的钱，尤其是在压力大的时候。这种价值和流动性的不匹配是典型的银行挤兑的根源。发行人不受美联储监管，缺乏资本和流动性作为后盾。相比之下，我们监管的银行通过一系列强有力的监管要求得到很好的保护，免受银行挤兑的影响。

　　考虑一下如果将不受适当监督和监管的稳定币作为广泛的支付方式采用的后果，一些稳定币开发商将其作为目标。由于网络效应，稳定币具有快速扩展的潜力。一种不受监管、不受监管、类似于存款的资产可能会造成巨大的破坏，不仅对金融机构如此，对那些如果它被广泛采用可能会依赖它的人也是如此。我们必须从过去吸取教训，以确保我们不允许新形式的不受监管的私人资金受到经典形式的挤兑风险的影响，以及对家庭、企业和更广泛经济的相关溢出和系统性影响。

　　结论

　　这让我回到了我发言的中心点，即需要在创新与保障之间取得平衡。我们的目标是建立护栏，同时为可以更广泛地造福消费者和金融体系的创新腾出空间。我们正在与其他银行监管机构合作，考虑是否以及如何以符合银行安全和稳健的方式开展某些加密资产活动。我们还致力于在一系列与加密相关的活动中进一步阐明我们对风险的看法和有效的风险管理实践。我们将继续对银行业和公众保持透明，说明我们的期望。我们还将与其他机构合作调整我们的方法，以确保相同的风险得到相同的处理。随着我们不断努力，我们将通过建立可持续、安全和透明市场所必需的护栏来支持创新。谢谢。